试论中国环境管理制度体系框架
试论中国环境管理制度体系框架
国家环保局南京环璋科学研究所 王健民
所谓中国环境管理制度的体系框架，是指从整体上看，中国的环境管理制度已具雏形，已远不是单项制度的“构件”的简单堆砌，而是一座由新老制度构成的结构初具规模的有机整体的“大厦”。其中环境影响评价、“三同时”和排污收费等“老三项”制度产生于我国环境保护工作的初创时期，于1997年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》中确立。“老三项”制度在我国环境保护工作中，尤其是在环境保护的开创阶段，对控制环境污染的发展，保护生态环境起到了巨大作用，被称为环境管理的“三大法宝”。
事物总是不断发展的，随着经济和社会的发展，“老三项”制度的局限性日益显现出来，它已远远不能解决日益发展的环境污染和生态破坏问题。在这种情况下各地环保部门，经过不断探索，创造了许多行之有效的制度和措施，其中，环境保护目标责任制、城市综合整治定量考核制、推进污染集中控制、实行限期治理、排污许可证制以及企业升级环保审查制等六项制度和措施由第三次全国环境保护会议正式推出。
“老三项”和“新六项”制度，共同构成了中国环境管理制度的基础框架，也就是说，现阶段的中国环境管理制度已基本具备，只是尚须进一步完善。
一、中国环境管理制度体系的形成条件和基础
(一)体系框架
“老三项”制度虽还存在需要根据新的情况作补充、修改与完善的地方，坦大体已可配套运行，“新六项”制度已正式推出，并已在一些地区取得了肯定性成效，虽然配套任务还较重，但从总体上看，中国环境管理制度体系的形成条件和基础已经基本具备，或说初具规模，是不过份的。由新老九项制度初步构成的中国环境管理制度体系框架，为建立适台中国国情的环境管理模式，奠定了坚实的基础。
(二)理顺关系
九项制度作为“制度”本身来看，都是以法律为准绳的切实可行的强制性行政管理手段，但从它们的功能和在中国环境管理制度体系中的位置、作用和运转机制来看，又存在不同的差异。我们根据客观的相互关系和作用，并以环境科学、决策学、管理学、信息论、系统论、控制论为理论指导，经高度概括并建立起以九项制度为主体的中国环境管理制度体系结构关系模式图(见6页)。从图中可以看出九项制度之间存在的几种十分重要的关系：
1．层次关系
从总体上看，现阶段中国环境管理制度体系构成了4个层次的金宇塔形：
塔顶层：由目标责任制构成。体现了我国现行国情、政体的决定性作用；体现了决策管理层的作用与人在控制管理的作用，尤其是负责人的作用。各地总结为“龙头”是有道理的，这是一种形象的比喻，这是一项“牵一发动全身”的制度。
塔身层：又可分为上、下两层，分别由综合整治定量考核制度、集中控制制度与分散控制措施(未确立为制度)组成。这是因为这两项制度和一项措施体现了环境质量保护与改善的客观规律，即必须从综台战略、集中战略与策略、分散战略与策略(该分散的要适当分散，以利用环境容量，如广泛分散分布的乡镇企业)角度采取强有力的制度措施才能解决。塔身构成了体系的主体，应花大力气规划好、设计好、建设实施好。
塔底层：分别由环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、排污许可证制度、排污收费制度及企业升级环保审查制度等六项环境管理制度组成。这六项制度均处于塔底的基础层次，它体现了污染源的系统控制关系，控制新、老污染源两条技术路线。基础不配套，不完善，也不可能建起塔身和塔顶，也无法组成中国环境管理制度体系，所以要积极、认真、切实地打好基础。
2. 包含关系
如集中控制制度与分散控制措施中就包含了环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、排污许可证制度及排污收费制度；而综合整治制度中则包含了集中控制制度及分散控制相结合，也就包含了塔底层的六项单项制度。
3. 系统关系
从基础层中的六项制度来看，是分别针对新、老污染源的系统控制技术路线的，体现了系统控制的思想。环境影响评价制度是超前控制；“三同时”是生产前控制制度；限期治理是对老污染源的控制制度；排污许可证是生产后控制制度并与环境容量相结合的总量控制制度；排污收费也是生产后控制制度并与浓度标准相结合；企业升级环保审查制度处于系统控制之尾，也处于九项制度体系之“龙尾”。
4．网络关系
综合分析由九项制度组成的，其4个层次之间还存在正向联系与反馈联系的网络关系，这种联络关系显示
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了中国环境管理制度体系的运行机制，它是各级政府、各级环保部门的负责人应该十分清楚地理解与统筹规划、巧妙地运用的规律。
(三)总体推行
从总体上把握体系框架，实行总体推行就能发挥出整体功能和战略优势，促进经济、社会、环境三个效益协调、持续、健康地发展。
整体推行九项制度是为了实现以下综合战略目 标：
1．从战略全局上控制环境污染和生态破坏的发展趋势，结合国情，因地制宜地加速改善城乡环境质量的进程；
2．促进分散点源浓度控制与区域集中总量控制相结合，并纳入以目标责任制为前提的综合整治定量考核的环境目标和规划；
3．将环境规划、环境建设与环境管理统一起来，不断提高环境管理的科学水平，提高综合效益；
4．改进与完善中国环境管理制度体系，开创有中国特色的环境保护道路及其环境管理模式；
5．发挥国体优势，根据国内综合潜力，开拓中国环境保护基金渠道；
6．促进经济、社会、环境三方面效益同步、协调、持续、健康地发展，并实现三个效益的统一，将环境保护基本国策真正落到实处；
7．发掘和调动各层次、各地区、各部门、各单位、各企业环境保护的积极性、主动性和创造性。
在整体推行中，我们要根据治理整顿时期的经济形势，本着实事求是、突出重点、注重实效的精神，进一步完善“老三项”制度，积极而又稳妥地推行新六项制度。一是要结合国家的工作部署和本地区的实际情况，确立推行六项制度的工作方式与步骤。在推行过程中，要防止两种倾向：一种倾向是不顾实际条件和可能，一哄而起，追求形式而不注重效果；另一种倾向是强调本地区情况特殊和条件欠缺，存在着畏难情绪，不能积极地去创造推行的条件。二是要突出重点，紧紧抓好带头性制度，推动其它制度的实施。各地在推行六项制度中的体会是：环境保护目标责任制和城市环境综合整治定量考核制是六项制度的龙头和核心，具有全局性的影响，要重点抓住这两项制度，带动其它制度的推行，这是狠有道理的。三是要扎扎实实地做好基础工作，使推行的各项制度收到实效．
为实现上述战略目标和要求，在推行新六项制度过程中必然会出现与老三项制度间的一些矛盾、交叉与衔接问题，需要加以研究协调，以进一步从总体上完善新老九项制度。一是要协调法规上的不协调情况。出现这种情况应本着于法服从母法，小法服从大法，平级之间老法规服从新法规的原则。二是要协调标准上的不协调情况。一般来说，浓度标准应服从总量标准，低标准应服从高标准，行业标准应服从地区标准；但环境问题复杂，情况千差万别，以上只是原则，还必须切合各地实际。三是协调技术经济上的不协调情况。一些措施虽然合法又达标，但不符合技术经济可行性原则也是不妥的。四是协调经济、社会、环境三效益。这是推行九项制度的总的准则，既不能只有一个效益，也不能只有两个效益。为此，当环境效益跟不上经济、社会效益时，环境政策与制度就需要强化;当经济、社会效益不如环境效益时，在一定程度和范围内应采取适当的让步政策与策略。
下面让我们来分析一下，九项制度推行中可能出现的种种不协调情况和应当如何处理：
环境目标责任制度与其它制度的关系是责任者的责任目标制度与具体的措施制度之间的关系，采取哪项措施制度和如何采取措施制度，取决于责任者制定的责任目标；而责任者的责任目标的制定又必须依靠可能采取和如何采取哪些措施制度宋保证。
综合整治定量考核制度与环境目标责任制之间的关系正是上述的目标与措施制度间的关系，但它与其它措施制度的地位、作用、功能和机制不同，它是具有综合性、规划性、战略性的措施制度，它在实施中不仅可包含其它环境保护各项制度措施，而且还调动其它各有关方面协调作战，具有全方位、主体措施的特殊效能，因此，如何发挥其它措施制度的总体功能的关键是搞好综合整治定量考核制度，其它单项的措施制度应该服从综合整治规划，综合整治规划也必须建立在其它措施制度的基础上。通过定量考核指标体系，将有关措施制度所具有的分项指标有机地联系起来，通过指标体系的分解与合成来协调它们之间的衔接关系。
集中控制制度主要是针对城市生活区及大片工业区的历史欠帐面提出的，而广大农村的面源污染问题就不可能、也不应该强行集中控制，即使是城市、大工业也还要看条件是否具备。因此，在综台整治规划中，应区别不同情况，采取集中或分散的控制措施，凡属能够、应该而且有经济、社会、环境实效的集中控制度优先采取；凡不宜集中控制的应采取分散措施。不论是采取集中或分散控制，都可根据具体情况，分别组合除前面的两项制度之外的其它措施制度。因为集中控制包含集中管理与集中治理，集中管理中又包含预防措施及现状措施。预防措施包括合理规划、
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布局，调整产业结构、产品结构、环境影响评价、“三同时”制度等；集中治理包括限期治理、许可证制度、排污收费以及企业升级等。一般来说，这些单项制度均可组合到集中控制制度之中联合优化运用，但在联合运用中出现了一些以往“老三项”制度单独实施时未遇到的新问题。如：
“三同时”制度规定新建项目要有环保设施，并与主体工程同时设计、同时建设、同时投产。实行了集中控制后，可能由于采取了区域集中控制措施，有时单个污染源就可减少环保设施或降低要求标准，如强行执行“三同时”原有的法规，就会出现重复与浪费的不合理状况，就需要进行调整。
排污收费制度规定浓度超标收费。实行了集中控制后，可能采取了集中排污系统，完全可以经过处理后进入统一的排污系统，从而降低处理设施及运转费，如仍坚持按老规定收费，就迫使工厂进行深度处理，从而提高了投资及运转费用，这就需要研究如何做出新规定。
环境影响评价制度原规定是对单个新建、扩建、改建的污染源进行的环境预测评价，现在推行集中控制，可能是一个大流域、一个大区域，因此，一个一个搞影响评价已不适应这一新制度的要求，而且重复浪费严重，也需做新的修改。
由此可见，推行集中控制，以及在综治整治制度中，都可能出现与“老三项”制度矛盾的现象。原则是老的制度要服从新的制度，但在新的制度体系尚未完善的情况下，必须坚持因地制宜，实事求是的作法，不能过于简单化。为此，更迫切要求新六项环境管理制度的配套、完善，从新的法规上、标准上、技术指导上克服上述各种矛盾问题。
二、为进一步完善中国环境管理制度体系而努力
(一)体系理论依据的进一步论证
中国环境管理制度体系的完整形成，既不可能从天上掉下来，也不可能从人们头脑中杜撰出来。它是中国 17年环境保护管理工作经验的结晶，是国情、国体、政体下的必然产物，从这个意义上讲，要想尽快完善中国环境管理制度体系，必须充分运用当代环境科学、决策学、环境法学、环境管理学、信息论、系统论、控制论等现代科学，并在它的指导下逐步把中国环境管理制度体系的形成理论理顺搞清，并为其建立提供完整的理论依据．
(二)中国环境管理制度体系运转机制的完善
在搞清了九项制度在中国环境管理制度体系的地位和作用之后，关键是应进一步搞清其运转机制，搞清运转的动力及程序。
一是进一步发掘和调动环境保护工作的动力。17年环境保护管理工作的最主要经验归结到一点，就是找到了地区、部门、企业、单位行政负责人对环境负责这一动力。但是，这还不够，除了继续深入发掘和调动行政负责人的动力外，还应进一步发掘和依靠人大、政协、人民团体等机构的权威、作用和巨大的推动力，深入发掘和解放广大人民群众直接参与监督的巨大潜能。
二是需要进一步探索已建立的各项制度的科学内涵、运行规律、机制和程序，使之科学化、规范化．调动各种积极因素，打通各种渠道，在统一目标的基础上，分工协作，各司其职，相互促进，获得最佳的综合效益、总体效益。
三是需要进一步完善制度之间的协调配合，保证新老各项制度的顺利运行。任何新的管理制度出台之后，都会程度不同地存在与原有制度之间的衔接配套问题。因此我们要持久不懈地搞好各项制度的协调配合和完善。
(三)中国环境管理制度体系配套基础工作的完善
一项好的制度，尤其是作为制度体系的推行是否可行，是否能取得应取得的成效，很大程度上取决于配套基础工作的完善程度，作为中国环境管理制度体系配套、完善的基础工作有：
一是需要继续完善与中国环境管理制度体系推行有关的配套法规、技术政策、标准、规范、规程、指南、手册、教材等的建设。
二是需要有计划、多层次、全方位地进行环境保护系统全员岗位培训，不断深化中国环境管理战略思想体系及中国环境管理制度体系的教育，提高人员素质，环保人员经考核合格后方可上岗。
三是加强科学的决策、管理，支持系统的建设，加快建立健全环境决策信息库、数据库、模型库、方法库、专家库及咨询网络。
四是需要健全全国监测网络，提高监测队伍人员的政治、思想和业务素质，改善和配套分层次的环境监测仪器、设备和装备，抓好质量保证．监测、监督人员应经培训、考核，达标后上岗。
五是需要推动与发展环境保护系统的科研院所、大专院校，使之进一步提高，为完善、推行九项制度，中国环境管理制度体系的理论、机制和基础工作服务。
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六是需要加强中国环境保护产业的建设和发展，各行业、部门的环境保护产业应针对本行业、部门的特点和问题，有针对性地建设和发展，使之成为九项制度的有力支持系统。
七是需要加快开拓中国环境保护资金的渠道和途径，挖掘和调动国内外的可能潜力，使之成为九项制度的有力的经济支撑点。
八是要深入、持久、扎扎实实地宣传第三次全国环境保护会议的指导思想和战略部署。其核心内容就是要积极、大力推行“新六项”制度，并与“老三项”制度相结合、协调、配套，推进已经初步建立起来的中国环境管理制度体系。
由上述九项制度或措施构成的中国环境管理制度体系框架还不是完善的，例如在环境影响评价制度与“三同时”制度之间，就跳跃了生产工艺、技术、设备、物料系统、综合利用等许多中间环节，环境管理脱离这些重要的生产、技术、物料环节所进行的管理，就必然带有很大程度的盲目性，生产与环境仍是“两张皮”。为此，作者建议，在这个制度体系中应新增加“废物最少化管理制度。”
现在我们已经有了一个正确的适合中国国情、国体、政体的环境保护战略。 然而，有了正确的环境保护战略，如果没有找到实施这一战略的载体，也会落空。现在，可以说，我们已经基本找到了中国环境管理体系的基础框架，要紧紧地抓住这一载体，将中国环境保护工作提高到一个新水平、新高度。
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