试论我国小城镇环境综合整治
试论我国小城镇环境综合整治
国家环境保护局南京环境科学研究所 李维新 张永春
摘要
(1)小城镇发展及其主要环境问题。农村经济体制改革和乡镇工业的兴起，加快了小城镇的繁荣和壮大，至1989年底，我国小城镇(包括建制镇和乡镇)总数已达5.5万多个。小城镇的健康发展对于我国农业现代化建设有着举足轻重的作用，但也出现了较为严重的环境污染、资源浪费和生态破坏。
(2)必要性与可行性。小城镇日益严重的环境问题已经阻滞了经济的进一步发展，必须加以有效控制。但如果单纯对污染进行防治，则难以解决复杂的环境问题。同时，由于小城镇范围不大，乡镇企业的兴起积累了建设资金，技术进步和人们文化素质与环境意识逐步提高，以及先行开展的大中城市环境综合整治工作提供了可资借鉴的经验，所以，小城镇环境综合整治既十分必要，又充分可行。
(3)主要内容和方法。小城镇环境综合整治包括合理规划小城镇布局，调整产业结构，综合防治环境污染和生态破坏，绿化、美化和建设环卫设施等主要内容。小城镇环境综合整治必须领导重视，正确处理眼前利益和长远利益的关系，做到全面管理与重点整治相结合，以达到经济、社会和环境协调发展。
小城镇环境综合整治的主要措施有：制定综合整治总体规划，改善资源利用方式，调整工业布局和结构，合理划分功能区，污染集中处理与控制，搞好绿化和环境卫生设施建设。
(4)几个相关性问题。本文最后探讨了建立小城镇环境综合整治支持系统、指标体系和示范工程等几个相关性问题。
1 小城镇的发展及主要环境问题
小城镇是社会经济发展的必然产物，随着社会分工的不断演化使越来越多的人转向非农业，并在某一地区集居逐渐形成小城镇。目前我国小城镇主要有县(区)属建制镇、乡级镇及村镇三种类型。随着农村经济改革的不断深入，乡镇工业迅猛发展，为小城镇建设注入了大量资金，仅“七五”期间乡镇集体企业利润用于小城镇建设资金就达20多亿元[1]，从而促进了小城镇的壮大和繁荣，1989年，全国建制镇已由1953年的5400个发展到11000多个，另有乡级镇约4.5万个[2]。小城镇作为我国农村政治、经济和文化中心，通过经济辐射和经济吸引，带动周围乡村，形成了统一的生产和流通网络，为乡镇工业提供商品流通的初级市场，同时吸收农村庞大的剩余劳动力从事非农产业。小城镇的稳定、健康发展，无疑在我国农业现代化建设进程中起着举足轻重的作用。
由于乡镇工业大多数集居在小城镇，而在小城镇的建设及发展过程中，往往只重视社会和经济方面的发展，忽视了环境规划和建设，因此，在乡镇工业为小城镇注入资金的同时，也带来了更大范围、更为严重的“三废”污染。有关资料表明[3]，在全国约1750万个乡镇企业中，污染较重的企业约占5%-18%，重污染占1.2%。排放的废水、废气、工业粉尘和固体废物，分别占全国这几类污染物排放量的8.52%，16.41%，33%和9.5%，已形成了污染面广、污染物量大的局面。生活废弃物任意排放、倾倒，成为小城镇的又一环境问题。目前我国城镇生活污水近百亿吨，80%以上未经处理而直接排入水体；小城镇每万人日产各种垃圾15-20t，[4]而大多数小城镇则普遍缺少给排水系统及处理生活垃圾、人畜粪便的专门场所。资源浪费和生态破坏也是小城镇普遍存在的较为突出的问题。由于历史原因，多数小城镇没有明确的功能区划及严格管理，滥占土地现象一直没有得到有效控制。此外，由于乡镇工业工艺设备陈旧、落后，在生产的同时也造成了大量的资源浪费。
2 小城镇环境综合整治的必要性与可行性
1.必要性
由于乡镇工业经营和管理体制的特殊性，主要以市场经济调控为主，企业有很大的经营自主权，再加上决策失误，一度造成乡镇工业超高速发展，又普遍存在着自然资源的过度利用、工业布局混乱、工艺设备落后以及环境管理手段薄弱等问题，给小城镇的环境造成了很大压力，使资源的消耗量与再生量、废物的排放量与自然环境容量之间的平衡关系被打破，给整个小城镇的社会及自然环境带来了危害。特别在发达地区，问题的严重程度已不亚于大中城市，而且呈继续发展的趋势，已经阻滞了小城镇经济的进一步发展。如果不对小城镇的环境问题加以有效控制，势必会重蹈发达国家早期及我国大中城市出现的“先污染后治理”的覆辙。
但是，如果单纯对污染进行防治，则难以解决如此复杂的环境问题，因而必须采取环境综合整治措施。小城镇环境综合整治与环境污染综合防治的最突出的不同点在于：不是就环境谈环境,消极地治理污染，而是从影响和
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制约小城镇环境的综合因素出发，从上层建筑和经济基础不适应环保工作的根源加以整治。只有也只能如此，才能彻底摆脱环境问题的困扰，将环保部门从“孤军作战”的被动局面中解脱出来，充分体现环境保护为经济稳定健康发展服务的宗旨。
2.可行性
农村工业化和小城镇城市化是农村发展的必由之路，在我国大多数地区，小城镇的经济发展正处于初始阶段，小城镇的环境尚未受到很严重的污染或破坏，此时正是对其进行环境综合整治的机遇。同时也具备了以下有利条件：①小城镇一般范围不大，边界清楚，矛盾冲突也较大中城市小，有利于综合整治和改造，有可能在短期内见成效，所花费物力、财力也远较大中城市少。②乡镇工业的兴起及小城镇经济体制改革的深入为其自身积累了一定的建设资金，为环境综合整治提供了经济保证。③科研成果的开发、决策管理方式科学化以及广大人民群众文化素质和环境意识的提高为环境综合整治提供了技术保证。④先行开展的大中城市环境综合整治工作为小城镇提供了宝贵的借鉴经验。
小城镇环境综合整治既是环境保护工作的指导思想，又是一项具体而复杂的实施工程，必须谱好提前决策，逐步实行，长远奋斗这“三部曲”，使之与经济发展、小城镇建设同步协调发展。与之相反，如果失去时机，待出现严重的污染及生态破坏后果后，再回过头进行整治，那将会花费数倍乃至数十倍的代价，而且也不一定能够奏效。因此，对小城镇实施环境综合整治，并把此项工作作为农村环境保护工作的一个重要方面来抓，具有深远而重大的战略意义。
3 小城镇环境综合整治的主要内容和方法初探
1.主要内容
与大中城市相比，小城镇环境综合整治工作尚处于初始和自发阶段，是一个崭新课题，内容十分丰富，其含义一般可概括为：在统一规划前提下，组织协调各行业，从各个方面采取多种综合措施，防治小城镇大气、水源、土壤和噪声污染，从而改善小城镇生态环境。小城镇环境综合整治主要有三方面内容：①对小城镇布局、功能区划分的合理规划及产业结构的调整；②对环境污染和生态破坏的综合防治；③对小城镇的绿化、美化及环境卫生设施的建设等。
2.小城镇环境综合整治的原则
小城镇环境综合整治的实施是一项具体而复杂的系统工程，必须坚持如下基本原则：①领导高度重视，由镇长负责，政府统一组织和协调，逐级实行环境综合整治目标责任制；②全面管理与重点整治相结合，逐步实施整治措施；③经济建设、城镇建设与环境建设同步发展，经济效益、社会效益和环境效益统一实现；④妥善处理好眼前利益与长远利益的关系。
3.3主要措施
3.3.1 制定环境综合整治总体规划 规划内容主要包括：布局规划、产业结构调整规划、污染综合整治规划、环卫设施建设规划、绿化规划和资源保护规划等。根据我国小城镇目前状况，一般应将重点放在布局规划、污染综合整治规划和环卫设施建设规划三个方面。小城镇环境规划主要有以下几个步骤：①环境问题现状调研，主要包括基本情况、周围环境及污染与破坏等三个方面；②环境问题预测分析，即乡镇企业和小城镇发展趋势和污染发展趋势的分析；③规划方案拟订，主要包括规划目标的确定、环境对策分析、规划方案优化及制订相应的技术、经济政策的法规等。
3.3.2 小城镇环境综合整治的实施措施 首先，改善资源利用方式，合理开发、利用小城镇土地资源、水资源及能源等，使资源消耗不对自然环境资源造成超负荷压力。第二，结合经济体制改革，调整不合理的工业布局和结构，通过行政手段及技术改造等措施对污染企业分别实行关、停、并、转以及改革落后的工艺、设备，逐步实现废物最少化和无害化。第三，结合小城镇建设，搞好小城镇的功能区划，城镇绿化，集中采暖和供热，城镇公共卫生设施建设以及污水与垃圾集中处理，逐步消除小城镇环境污染的根源。同时，对已造成的环境污染与资源破坏，要采取有效措施，使之逐步恢复。
4 小城镇环境综合整治的几个相关性问题
1.关于小城镇环境综合整治支持系统的建立
环境综合整治是一项庞大、复杂、综合的社会系统工程，它几乎渗透小城镇政府各项工作中，仅靠环保部门一家是无法胜任的，必须把各方面力量都动员起来，由镇政府统一部署、统一指挥，形成一个全面、有效的支持系统。支持系统主要包括决策协调、实施执行和监督考核三个子系统。决策协调子系统主要有决策和协调两个职能。决策即编制“整治”工作纲要，负责“整治”规划方案的制定，并将环境综合整治规划纳入城镇发展总体规划。协调即组织协调与之有关的各级部门间的关系。决策协调工作可由镇政府或相应的决策机构承担。实施执行子系统。即根据环境综合整治规划和目标要求，进行经济和环境建设与整治，它主要涉及到功能区划。产业、产品结构的调
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整，因地制宣的环境污染治理和环境建设，合理的经济发展速度等等。监督考核子系统主要负责对实施执行情况的监督管理及定量考核，并向决策协调子系统报告协调、失调、奖惩等事项。此项工作一般由当地环保部门与执法部门联合承担。这三个子系统既相对独立，又相互联系和相互制约。当实施执行的信息反馈回来，各子系统就能逐步修正和完善自身的功能，形成一个运转灵活、相互协调配合的健全的支持系统，从而有效地支持环境综合整治工作顺利进行。
2.关于小城镇环境综合整治的指标体系的建立
指标体系的建立是环境综合整治的一项基础工作，科学制定小城镇环境综合指标体系，可以给决策及监督部门提供科学的考核依据，促使环境质量逐渐得到改善。确定小城镇环境综合整治指标体系，应该遵循通用性、科学性、可能性、现实性及导向性五方面的原则[5]。由于各地小城镇资源条件、经济发展以及各地环境质量状况的差异性较大，应当列入那些具体考核指标，则需要慎重考虑。结合我国小城镇具体情况，我们提出一个粗浅的小城镇环境综合整治定量考核指标体系(图1)，以期抛砖引玉。制定具有小城镇特色的环境综合整治指标体系是一项十分复杂而艰巨的工作，需要通过实践一理论-实践反复实验才能逐步完善。
3.关于建立我国小城镇环境综合整治示范工程
大中城市环境综合整治已经进行了5年，并已取得良好效果。而在小城镇则刚刚起步，尚不具备在全国范围内全面开展此项工作的条件。我国小城镇的自然资源条件、经济发展和工业结构等特点差异很大，但在局部区域内则有一定的相似性。因此笔者建议，可以在不同区域内选择一些有一定基础，已具备进行环境综合整治初步条件的小城镇作为示范点。在各级政府及有关部门关心和扶持下，投入一定的财力和物力，共同探索如何进行小城镇环境综合整治的道路，形成不同类型的示范模式，为小城镇环境污染的控制找到切实可行的办法，待条件成熟后向全国推广，最终使我国成千上万的小城镇都能定向经济繁荣、社会稳定、环境优美、生活富足的道路，成为具有中国特色的社会主义新型小城镇。
参考文献
1 刘存信。“七五”时期我国乡镇企业发展速度与经济效益分析。中国农村经济。1991，10，12-16。
2 《中国农业年鉴》编辑委员会。中国农业年鉴。农业出版社。1990。
3 《中国环境年鉴》编辑委员会。中国环境年鉴。中国环境科学出版社。1990。
4 刘文仲。天津市集镇建设与环境规划对策的探讨。乡镇企业环境污染防治对策(论文集)。中国环境科学出版社。1991，119-124。
5 杨作精。城市环境综合整治的指标体系。中国环境管理。1985，No.6,8-9。
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