关于推行《公路养护监理制》的建议

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关于推行《公路养护监理制》的建议

关于推行《公路养护监理制》的建议

南通市公路管理处卢林

　　摘要：本文结合南京市养护体制改革的实践，分析了推行公路养护监理制的重要性、必要性和迫切性，并提出了养路监理制的初步设想，对我省今后养护工作走向社会具有较好的参考价值。

　　关键词：推行公路养护监理改革开放以来，“Fidic”条款下的工程监理制在高等级公路建设中得到了推广应用。它对工程建设、管理及建设中各方责、权、利的明确，以及对保证投资效益、实现合理工期、满足质量要求等，均起到了巨大的保证和促进作用。然而，对于公路养护这一领域，由于历史原因，至今仍按传统的“自己实施、自己管理、自己验收”的计划经济模式运行。虽各地进行过一些如“养护责任承包制”等有益的改革探讨，但终未突破“大锅饭”的体制，没有改变封闭排外的现状，缺乏有效的竞争机制和社会监督体系，存在着责任主体不明确、权责不清，有钱多用、无钱少用，经费与质量脱钩、缺乏严格的科学成本核算，“先养人、后养路”，实绩与效益不符等问题。

　　1　公路养护的特征公路养护一般具有以下特征：

　　(1)有明确的养护规则、质量要求、检查方式、评分标准。

　　(2)有严格的工料机消耗定额和养护成本核算。

　　(3)养护责任方工作质量直接影响养护质量。

　　(4)养护中各方(业主、承包人、管理者)均有各自的权利责任、义务和风险等。

　　从以上主要特征中不难发现，公路养护具备工程主要特征，也可归入工程范畴，只不过是其在规模、施工方式等具体表现形式上与通常工程概念不同而已。因此，对于公路养护的实施和管理，应可以参照现行监理工程的手段和模式，实施“关系清晰、标准明确、绩效挂钩、按质论价、合格计量、奖优罚劣”为核心的养护监理制，从而达到保护投资效益、控制投资、降低成本、确保养护质量、保证合理工期内完成相应养护工作量等目的，形成“承包人自检、社会监理、政府监督”的质量保证制度和投资控制体制。同时，通过养护监理制的推行，亦可达到理顺养护过程中“业主、承包商、监理”的关系，逐步建立“统一、开放、竞争、有序”的养护市场，与市场经济接轨，使“养护工程”走上健康、规范的轨道。

　　2　养护监理制主要原则2.1　应理顺养护各方的关系　养护工程可定义为“小修保养工程”它有着自己的市场，这个市场不是人为强加给它的，而是本身固有的。首先，它有“买卖”关系，“买方”即承包单位或个人，“卖方”即投资单位或主管部门。其次，它有等价关系，责任和权力相称，利益和风险同在，利润和质量相应。再次，它有价值，养护工程有客观的成本，不是可大可小，可有可无。养护市场中买卖方以及监督方各有其职责、权利和义务，它们不能相互代替、合三为一，泾渭分明。只不过养护市场的这些特征和关系被计划经济管理模式掩盖了，造成养护管理体制中诸多弊端。在我国市场经济改革已成定势的情况下，恢复养护工程本来面貌，建立养护市场是应该认真考虑的。只有建立养护市场，才能明确养护中各方关系。只有明确了相互间关系，才能有效地推进养护体制改革，为养护监理制的推行创造必要的条件，参照目前工程管理体制，逐步建立相应机构、管理体系和方法，是应该的也是可行的。

　　2.2　明确“内监”和“外监”的关系“自己实施、自己管理、自己验收”是一种计划经济管理模式，即所谓“业主、承包人、监理”三位一体，其弊病不言自明，养护成本能否得到控制，养护质量能否得到保证，养护任务能否按期完成，必须象工程建设那样，依靠三方面的共同努力，依靠相互间有效的监督和制约，依靠政府社会的介入。要摆正“内监”和“外监”的关系，“内监”是承包人自己管理和监督体系，“外监”即社会监理和政府监督体系，它们不能相互替代，也不能相互交叉或有隶属关系，应该象工程建设那样，明确内监和外监的关系、职责、权利、义务。目前，作为养护这一领域，“内监”体系比较完整，而“外监”体系基本没有，这对公路养护的规范管理不利，应该认真考虑建立“外监”体系和机构。

　　2.3　明确养护目标养护和工程一样，也有各项目标，有养护总体目标(如年末好路率、年均好路率、总经费指标等)、阶段性目标(月、季好路率，月、季应完成的养护工作量等)。同时，每项操作都有质量要求、时间要求、计量单价等，待目标明确后，就为养护监理制的操作提供了依据。

　　2.4　签订和履行合同根据标准、目标、权利、义务、风险等，制订约束养护各方的合同书，为各方履行各自职责提供依据，在履行合同期间，应做到“有据必依、违约必究、平等协商”的原则，使合同具有一定的权威和约束力，保证合同的有效执行。

　　2.5　定期布置，认真检查，及时兑现根据养护特

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点和季节要求，定期下达养护工作清单，就象工程监理下达的工作指令一样，该清单应明确养护工作内容、达到的要求、完成的期限、计量单价、检查日期、评分准则、奖惩方式、支付规定等。

　　当承包方任务完成并自检合格后，应及时组织检查、评比，对照清单规定及时兑现，对检查合格的养护工作按确定的单价计量，对不合格的养护工作，扣除相应单价和总价并指令整改。这样，就将过程控制和结果控制有效地结合起来，避免秋后算总帐，有利于及时总结、发现和解决问题。

　　3　实施养护监理制的关键3.1　认真细致地做好综合成本核算工作养护定额没有工程定额那样具体和规范，国家、地方等有关单位对工程定额已作了多次修订，使之日趋合理和完善。作为养护定额，至今没有一本完善规范的版本，仍沿用使用了十几年的老定额。养护经费的不足，制约了养护必需有相应成本的科学性，行政干预掩盖了老定额的不合理性，而对养护工作的忽视导致了养护定额制订的滞后性等，老定额已明显不适应现在养护改革的需要。因此，在对各地统计资料、实际经验分析和综合的基础上，编制养护定额势在必行。养护综合成本的核算与技术等级、养护等级、路面路基宽度、路面结构、使用年限、交通量、气候特征等因素密切相关。因此，应尽可能分析影响成本核算的各种因素，利用现有资料和经验，进行定量分析，也可在试行中边做边修订，使成本核算工作更趋合理。从某种意义上讲，养护成本核算工作比工程更复杂，影响因素更多。

　　3.2　科学合理地确定检查方式和频率养护监理制实施时的大量具体工作在于认真的检查，检查必须建立在科学的基础上，并且要切实可行。养护工作线长、面广，不可能逐米、逐公里全面检查，必须根据养护工程量，以一定方式抽取一定样本，以样本的养护质量反映整体养护质量。因此，如何选取抽样方式，确定样本频数，为计量支付、奖优罚劣提供正确依据至关重要。从众多的抽样方式中，根据养护特点，建议采取“二次抽样法”。其优点是：

　　对抽查的结果比较慎重，如果第一次抽查达到指标，予以接受，如达不到指标，则允许第二次抽查，如合格，则仍可被接受，如仍不合格，则拒收。其数学模型如下：

　　如果N1≤C1　　　　则合格如果C1＜N1≤C2　　则需第二次抽样如果N1+N2≤C2　　　则合格否则不合格式中：N1、N2为第一次、第二次抽查出的不合格数量；C1、C2为根据质量要求确定的不合格上限及下限。

　　抽查的具体位置，采取随机数产生；抽查频率根据养护特征一年分4个季度，抽查次数量一般每次抽查不少于某个单独核算承包单位或个人总数的1/4；抽查单位以km计，抽查结果，一般取年平均值。

　　3.3　制订配套措施，妥善解决矛盾　公路部门几十年一直沿袭的是“旱涝保收”的铁饭碗体制，实施的是“先养人、后养路”的福利工资待遇。随着经济体制的改革，象公路部门这样的事业单位能否不受市场经济大潮的冲击，而保住这块计划经济模式的绿洲，值得每一位公路职工深思。必须适应社会主义市场经济和改革发展的新形势，用发展的眼光、积极的态度去探索、去改革、去适应。因此，要推行养护监理制，就必须引进竞争机制，制订相应措施，象工程那样采取养护招投标制不失为一个有效的配套措施。合理划分标段，制订标底，明确责、权、利，公开招标，竞争上岗，双向选择，优胜劣汰，在这方面，南通市作了有益尝试，效果明显。4　实施效果的评价1996年在南通市首先试行了养护监理制。通过两年的实践，取得了较好的成效。具体表现在以下几个方面：

　　4.1　观念更新各养护责任单位或责任人，养护责任心明显加强，危机感增加，普遍感到“不爱岗、就下岗，不敬业、就失业”的压力，一改以前的“要我干”为“我要干”，甚至为了保证任务的完成，全家人一起上。通过养护监理制的推行，全处已有26名职工下岗或待岗。

　　4.2　路容路貌大大改观由于工作质量与计量挂钩，工作效率提高了，工作责任加强了，工作质量明显提高。通过两年的实践，路容路貌大大改观，好路率明显上升，社会反映良好。

　　4.3养护成本得到控制在实行养护监理制以前，干活靠自觉，没有约束机制来保证工效、定额的实现。一方面是经费不足，另一方面却是劳动力资源的浪费。干活找零工，正式工管工头，工头管民工，重重叠叠，效率低下，人浮于事，材料满路堆，无人看管，用料不讲定额、核算，浪费损失严重。实行养护监理制后，讲究效益、加强核算成了责任人必须考虑的问题，人工费、机具费、材料费普遍降低。例如，如皋公路站上半年完成的工作量比去年同期增长50%，而临时工工资却减少6万元。

　　5　存在问题通过两年实践，也发现一些问题：养护市场没有真正形式，养护各方的责、权、利不到位，容易形成扯皮现

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象，完全靠内部约束和行政干预来保证，致使监理制贯彻不彻底。养护定额尚需进一步探讨和完善，养护工作内容较多，如何界定各工作量范畴，并作出切合实际的定量分析，形成可接受的合理单价，以保证合同双方的合法权益，减少行政干预。另外，允许竞争、待业、下岗的配套措施，尚需进一步制订，形成优胜劣汰的机制，才能将改革推向深入。

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